2018 год для Евразийского экономического союза был достаточно насыщенным. 1 января вступила в силу новая редакция Таможенного кодекса [1] . Ею предусмотрен ряд существенных нововведений, направленных на оптимизацию системы регулирования внешнеэкономической деятельности и соблюдение баланса интересов государственных органов и предпринимательского сообщества. К основным изменениям можно отнести упрощение таможенных операций, приоритет электронного таможенного декларирования, новый подход к регулированию статуса уполномоченного экономического оператора.

Новый Кодекс существенно упростил таможенные формальности и повысил эффективность сотрудничества между таможенными органами государств — членов ЕАЭС благодаря использованию электронного документооборота и унификации таможенного регулирования. В результате

участники ВЭД смогут воспользоваться отсрочкой по определению таможенной стоимости товаров, в отношении которых подлежат уплате лицензионные и иные подобные платежи за использование объектов интеллектуальной собственности; часть дохода, от последующей продажи или использования которых прямо или косвенно причитается продавцу.

В соответствии с обязательствами России перед ВТО идет постепенное снижение таможенных пошлин — оно должно завершиться до конца 2018 г.

В течение года продолжалось строительство общих рынков ЕАЭС. Так, в ноябре было подписано Соглашение о гармонизации законодательства в сфере финансового рынка [2] (рынок ценных бумаг, а также страховых и банковских услуг). Это способствует созданию наднационального регулятора финансового рынка к 2025 г.

Единый рынок услуг в 2018 г. увеличился на 9 секторов и составил 52 сектора. Три из девяти новых сфер начнут полноценно работать в условиях единого рынка не позднее января 2020 г. В стоимостном выражении это приблизительно 55% [3] от общего объема предоставления услуг в государствах Союза.

В 2018 г. продолжилась работа над совершенствованием техрегламентов. Принято Соглашение о госконтроле (надзоре) за соблюдением требований техрегламентов [4] , которое способствует росту транспарентности и введению приоритета предупреждения нарушений перед наказанием.

В работе по сокращению технических барьеров были дополнены Единые карантинные фитосанитарные требования и Единый перечень карантинных объектов, а также приняты Типовые схемы оценки соответствия и многое другое.

Новым направлением взаимодействия в ЕАЭС стало содействие развитию цифровой экономики. Так, предусмотрено создание условий для цифровой трансформации промышленности стран Союза и формирования единого цифрового промышленного пространства ЕАЭС до 2019 г. Это закреплено в Основных направлениях промышленного сотрудничества [5] .

В 2018 г. начата реализация «дорожных карт» по транспорту. Часть мероприятий в этих документах касается вопросов координации развития транспортной инфраструктуры и объектов индустриально-инновационной инфраструктуры. Например, Совет ЕЭК одобрил План мероприятий по обеспечению стимулирования производства и использования моторных транспортных средств с электрическими двигателями в государствах —членах ЕАЭС на 2018–2020 гг. План предусматривает комплекс мероприятий по стимулированию производства электромобилей, их базовых компонентов, объектов зарядной и сервисной инфраструктуры. В план также входит комплекс мер по стимулированию использования электромобилей, в том числе отмена уплаты транспортного налога, которые будут рассмотрены каждой из стран Союза на национальном уровне [6] .

В 2018 г. значительно расширилось сотрудничество с крупными региональными игроками. Так, подписано Соглашение с Китаем о торгово-экономическом сотрудничестве. Оно не предусматривает отмены или снижения таможенных пошлин, но в документ включены вопросы упрощения процедур торговли, обеспечение возможностей для электронного декларирования; повышение транспарентности и работа по взаимному признанию стандартов, технических регламентов и процедур оценки соответствия; защиты прав интеллектуальной собственности; регулирование электронной торговли; сотрудничество в области госзакупок. Определены в Соглашении и перспективные области для развития сотрудничества — сельское хозяйство, энергетика, транспорт, промышленная кооперация, информационно-коммуникационная инфраструктура, технологии и инновации, финансы и окружающая среда [7] .

С Ираном заключено Временное торговое соглашение с ограниченным уровнем либерализации (на три года), которое охватывает 50% объема взаимной торговли между странами. По истечении этого срока стороны могут подписать полноформатное соглашение о ЗСТ. Стороны также договорились снизить средний уровень ставок ввозных пошлин на промышленные товары (Иран — с 22,4% до 15,4%, ЕАЭС — с 8% до 4,7%) и на сельскохозяйственные товары (Иран — с 32,2% до 13,2%, ЕАЭС — с 9,6% до 4,6% [8] ).

Предоставленные Ираном тарифные преференции для стран ЕАЭС покрывают объем торговли в 1 млрд долл. и включают продукцию АПК, металлы, косметику, лесоматериалы, некоторые виды оборудования. Иранской стороне предоставят тарифные преференции по многим видам продовольствия, а также по строительным материалам, посуде, коврам и некоторым изделиям из цветных металлов. В перспективе товарооборот может увеличиться до полутора раз (150%) [9] .

Также в мае Молдове был предоставлен статус государства —наблюдателя при ЕАЭС [10] . Он позволяет присутствовать по приглашению на заседаниях органов ЕАЭС без права участия в принятии решений и получать доступ к принимаемым органами Союза документам, не носящим конфиденциальный характер.

Тренды развития евразийской интеграции на ближайшие годы достаточно четко просматриваются благодаря уже принятым программам развития различных сфер деятельности союза, а также тем мировым и региональным направлениям взаимодействия, которые сложились в последние годы.

В среднесрочной перспективе продолжится тенденция по расширению торговых договоренностей с различными странами мира. В ближайшем будущем будет подписан ряд Соглашений о ЗСТ, работа над которыми сейчас ведется с Египтом, Израилем, Индией, Сербией и Сингапуром. В начале 2019 г. Временное соглашение о ЗСТ с Ираном вступит в силу.

Будет продолжена работа с Китаем по расширению договорной базы по заявленным в соглашении 2018 г. сферам сотрудничества. Наиболее активно, учитывая существующие договоренности и тренды, будет развиваться транспорт и логистика, энергетика и сельское хозяйство.

Одним из наиболее перспективных путей налаживания прямого бизнес диалога ЕАЭС с соседними странами становится формирование нового экономического мегапартнерства на территории Евразии — Евразийского континентального партнерства. По мнению специалистов, «задача ЕАЭС как экономического союза — найти инструменты, подходы и механизмы, которые помогут перейти от слов к делу, реализовать концепцию на практике» [11] . Одним из инструментов создания Евразийского партнерства может стать реализация проекта сопряжения ЕАЭС и китайской инициативы «Один пояс — один путь».

В 2019 г. будут приняты обсуждаемые ныне программы в разных сферах взаимодействия. Например, на повестке находится межгосударственная целевая программа «Инновационные биотехнологии для развития экономики стран ЕАЭС» на 2019–2023 гг. и на период до 2030 г. Она будет включать четыре направления: создание и хранение генетических ресурсов, разработка и внедрение микробных биотехнологий, развитие и применение геномных технологий и генетической паспортизации организмов, а также усовершенствование тест-систем и диагностических препаратов для сельского хозяйства и здравоохранения [12] .

До 2025 г. будет продолжена работа по формированию общих рынков труда, нефти и газа, драгоценных металлов и т.п. При этом предполагается завершение создания рынка электроэнергии уже в 2019 г.

Таким образом, в рамках Евразийского союза будет продолжена работа по формированию полномасштабного и эффективно работающего единого экономического пространства. При этом будет развиваться диалог и взаимодействие со всеми заинтересованными в этом государствами и международными объединениями.

С момента создания ШОС в Организации велась кропотливая и многоплановая работа по выработке надлежащей юридической и договорно-правовой базы, а также по запуску практических институтов, которые обеспечивали бы эффективную реализацию поставленных задач в области поддержания мира и стабильности, противодействия новым вызовам и угрозам.

Принятая в 2015 г. «Стратегия развития ШОС до 2025 г.», проект которой предложила Россия (и которая стала развернутым продолжением соответствующих китайских инициатив, одобренных на саммите ШОС в 2012 г.), определила новые ориентиры Организации с учетом прогнозов глобального и регионального развития. По итогам 2018 г. можно говорить о том, что организация движется в заданном Стратегией направлении.

Итоги Саммита 2018 г. в Циндао

Важной вехой перед саммитом в Циндао стала и очередная встреча министров обороны государств ШОС 23–24 апреля 2018 г., на которой также впервые участвовали главы военных ведомств Индии и Пакистана. На ней констатировалось, что укрепление доверия между членами ШОС в военной области, а также усиление сотрудничества на этом направлении в интересах обеспечения безопасности и стабильности в регионе остаются в числе первоочередных задач Организации. В этом же контексте стороны не только отметили значение реализации Плана сотрудничества между военными ведомствами на 2018–2019 [1] гг., но и высказались за поиск новых форм такого сотрудничества. Этим должна будет заняться созданная еще в 2014 г. Экспертная рабочая группа при СМО ШОС.

Главное политическое значение саммита ШОС в Циндао состояло в том, что он впервые успешно прошел в расширенном составе (после принятия в ряды Организации Индии и Пакистана в 2017 г.). ШОС превратилась в крупнейшее объединение в мире: ВВП ШОС превышает ВВП «Группы семи»; члены Организации производят до трети общемирового ВВП и обладают крупнейшими мировыми потенциалами промышленного и сельскохозяйственного производства и т.д.

К достижениям саммита нужно также отнести одобрение очередной трехлетней «Программы по противодействию терроризму, сепаратизму и экстремизму». Она предусматривает проведение совместных учений и контртеррористических операций, а также интенсивный обмен опытом и информацией. С этим же тесно связано и утверждение «Антинаркотической стратегии ШОС на 2018–2023 гг.», «Конвенции сотрудничества по профилактике злоупотребления наркотическими средствами» и «Совместного обращения к молодежи» (с упором на противодействие терроризму, распространение наркотиков и борьбу с религиозной и этнической нетерпимостью и т. д.).

Решения Циндаоского саммита 2018 г. отразили активную деятельность председательствовавшего в Организации Китая и традиционно России, а также некоторых других ее участников, так и рост конструктивной заинтересованности к взаимодействию на всех направлениях деятельности ШОС со стороны Узбекистана.

ШОС и сопряжение

Россия и другие государства ШОС в целом поддерживают китайскую инициативу «Пояса и пути» при условии обеспечения ее сопряженности с другими экономическими проектами региона. Их сопряжение способствовало бы в том числе и снятию настороженности в отношении гегемонистских устремлений Пекина через призму активного продвижения им своей концепции.

Знаковым событием на этом направлении стало подписание незадолго до саммита соглашения о взаимодействии в экономической сфере между ЕАЭС и КНР [2] . Это стало первым шагом, предпринятым в направлении снятия ограничений на развитие экономического взаимодействия участников процесса. В аналогичном ключе действуют и отдельные страны ШОС. В частности, Казахстан договорился с КНР о сопряженности инициативы «Пояса и пути» со своей Новой экономической политикой «Нурлыжол» [3] .

Над сопряженностью экономических проектов государств ареала ШОС, в том числе в свете российской инициативы Большого евразийского партнерства, на первом этапе предусматривающего налаживание взаимодействия между ЕАЭС, ШОС и АСЕАН, а потом и с инициативой «Пояса и пути», предстоит еще большая, скрупулезная и крайне сложная работа. Основной ее задачей будет достижение консенсуса в обеспечении реальных экономических интересов каждого из участников с учетом специфики его подходов и конкретных интересов.

Вместе с тем китайская концепция вызывает серьезную настороженность в Индии, в том числе из-за создания китайско-пакистанского транспортного коридора на спорной между Дели и Исламабадом территории. Впервые в документах ШОС это было зафиксировано осенью 2017 г. на очередной встрече глав правительств стран ШОС и не могло не найти отражения в Декларации саммита в Циндао.

Экономическая тема в ШОС тесно связана и с широко пропагандируемым внешнеполитическим лозунгом Пекина о «сообществе единой судьбы человечества». Он пока остается без достаточной конкретизации и субстантивного наполнения, вызывая неоднозначную оценку и настороженность других участников ШОС. В Циндао была продолжена практика проведения двусторонних встреч на высших и других уровнях между руководителями государств-членов, наблюдателей и партнеров организации по диалогу.

Позитивным внешним фоном для успешного проведения саммита стало и осторожное движение навстречу между Китаем и Индией (включая визит премьера Индии Н. Моди в КНР незадолго до саммита), а также конструктивные подвижки последнего времени в отношениях Узбекистана с соседями — Казахстаном, Кыргызстаном и Таджикистаном.

Несмотря на все положительные события, необходимо учитывать, что малые государства ШОС всегда будут с настороженностью относиться к политике крупных игроков ШОС, стремясь использовать их противоречия в своих интересах.

Успехи будущего

Деятельность ШОС в области обеспечения региональной безопасности не может оставить без внимания решение афганского вопроса. Провозглашение талибами новой активной «весенней военной кампании» против властей Кабула станет серьезным тестом на их прочность после вывода из страны основного контингента войск США и НАТО. На фоне хрупких основ правительственной коалиции в ИРА и агрессивности вооруженной оппозиции растущую обеспокоенность в последнее время вызывает и инфильтрация в Афганистане боевиков ИГ, среди которых есть и выходцы из центральноазиатских республик, а также России и Китая; оставляет желать лучшего и положение в афгано-туркменском приграничье. Это создает возможности для смычки с ИГИЛ вооруженных группировок талибов, что чревато дополнительными угрозами для безопасности как в самом Афганистане, так и в регионе. Все страны ШОС заинтересованы в скорейшем восстановлении мира и стабильности в ИРА. В 2017 г. Россия и Китай при поддержке центральноазиатских членов ШОС возобновили деятельность Контактной группы «ШОС — Афганистан». Высокий уровень российско-китайского взаимодействия на международной арене может сыграть весомую роль в придании нового дыхания работе Контактной группы, тем более что в ее состав теперь входят практически все региональные игроки на афганском политическом поле (за исключением Ирана и Туркменистана).

Обеспечение сопряженности экономических проектов стран ШОС остается важнейшей задачей деятельности «Восьмерки» на сегодняшний день и на перспективу. Целесообразно заняться более активным расширением контактов между людьми, развитием общих образовательных программ, проведением крупных совместных мероприятий, развитием взаимного туризма и контактов среди молодежи, в том числе в интересах противодействия проникновения в ее среду идеологии экстремизма и нетерпимости.

Вопросы обеспечения безопасности и стабильности останутся узловыми в деятельности Организации на длительную перспективу. При этом ее дальнейшее развитие и активизация уже в ближайшее время потребует решения дополнительного комплекса практических вопросов, тесно связанных и с перспективами ее возрастающего международного авторитета. Это предопределит и необходимость новых инициатив с ее стороны, приоритетных для всей деятельности ШОС. В перспективе все большую актуальность в деятельности ШОС будет приобретать проблематика безопасности и стабильности, а также проблематика взаимной сопряженности многополюсного мира.

Для качественного рывка вперед до последнего времени ШОС не хватало общего широкомасштабного проекта, который реально и заинтересованно объединил бы всех ее членов. Упомянутое выше сопряжение Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и инициативы «Пояса и пути» может придать значительный импульс преодолению инертности ШОС в практической деятельности.

Членство Индии и Пакистана в ШОС несет большой позитивный заряд не только для ШОС, но и для индийско-пакистанских отношений, побуждая страны еще более внимательно выстраивать их современный каркас. Аналогичный контекст применим и к КНР и Индии, которые в последнее время демонстрируют растущую добрую волю по отношению друг к другу.

Отсутствие механизма финансового обеспечения проектной деятельности Организации в более широком смысле продолжает существенно тормозить деятельность всей ее экономической составляющей. Чтобы завершить многолетний процесс консультаций на этот счет, в ближайшее время государствам — членам ШОС следует проявить политическую волю и преодолеть своего рода «технический эгоизм». Иначе нельзя исключать, что со временем часть задач такого механизма может быть реализована по линии инициированного Пекином Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ).

Конкретная значимость ШОС как лидирующей структуры, способной предложить конкретную (а не декларативную) объединяющую повестку дня для Евразии, будет зависеть от дальнейшего институционального развития самой Организации, от успешного и сбалансированного решения ее внутренних задач, а также от обеспечения условий для проведения активной и согласованной внешней, оборонной и экономической политики.

В этом контексте дополнительной согласованности и взаимопонимания между странами-участницами требует такой комплексный фундаментальный вопрос, как расширение ШОС. Несмотря на то, что в Организации нет каких-либо положений по конкретным срокам предоставления государствам статусов в ШОС, несколько конкретных заявок от влиятельных государств региона находятся на рассмотрении. Это, прежде всего, запрос на полноправное членство со стороны Ирана. Тегеран имеет статус наблюдателя при ШОС с 2005 г., получив этот статус вместе с Индией и Пакистаном, которые в 2017 г. стали полноправными членами ШОС. Такое положение явно не устраивает ИРИ, которая будет продолжать претендовать на удовлетворение своей заявки.

Итоги 2018 года

В течение прошедшего года в Европейском союзе сохранялась повышенная нестабильность: продолжался приток на территорию ЕС большого числа мигрантов, европейские политики верили в нарастание гибридных угроз со стороны России, экстравагантные действия Вашингтона добавляли нервозности в политику и экономику трансатлантических отношений, шло обсуждение условий Brexit.

Однако главный итог 2018 года заключается в том, что Европейский союз продолжает функционировать и развиваться. Существование ЕС делает невозможным даже спекуляции об использовании силы в отношениях между государствами — членами. Жителям ЕС доступны свобода перемещения через границы и блага единого рынка, а также удобства, которые дает единая валюта. Институты ЕС последовательно реализуют многочисленные отраслевые политики. Работает усовершенствованная после кризиса 2009–2011 гг. система управления в еврозоне. Несмотря на определенные сложности, в целом на пространстве ЕС существуют инклюзивные общества, устойчивые демократические политические режимы, высокоразвитые экономики и эффективные системы социальной защиты. Качество жизни в «Европе Евросоюза» по-прежнему выше, чем в подавляющем большинстве регионов мира.

В последние годы Комиссия Юнкера реализовала значительный набор мер по улучшению функционирования Единого внутреннего рынка, в частности, в сфере движения капитала. Реализуется программа создания Единого цифрового рынка. Продолжается строительство Энергетического союза.

Однако, несмотря на все вышесказанное, политическую динамику прошедшего года определял рост влияния евроскептиков и их консолидация на национальных площадках. Новая реальность возникла в связи с формированием в Италии нового коалиционного правительства. Впервые популисты и евроскептики пришли к власти в одной из ведущих стран ЕС. Ослабление партий большой коалиции в Германии увеличивает турбулентность в политической системе этой ключевой страны ЕС.

В свою очередь институты Евросоюза начали процедуру введения санкций за нарушение его основных ценностей против Польши [1] и Венгрии [2] . Однако конфликт очевидно выходит за рамки логики «ЕС против нарушителя». Налицо рост ценностных различий внутри ЕС, возрождение на востоке Евросоюза национал-консервативной идеологии, популистских и персоналистких режимов — всего того, что все чаще называют проявлениями «нелиберальной демократии».

Переговоры о параметрах «развода» и будущих взаимоотношениях Великобритании и ЕС не окажут значимого влияния на трансформацию Евросоюза. Лондон уже воспринимается как внешний партнер; а отношения с внешними партнерами никогда не оказывали заметного влияния на динамику и направление развития ЕС.

Европейские политики продолжают процесс переосмысления роли и места Евросоюза в современном турбулентном мире. В этой сфере главные вызовы: нарастающий эгоизм и непредсказуемость США, кризис безопасности на востоке Европы, попытки Китая активизировать отношения с отдельными странами ЕС, а также ожидаемый выход Великобритании. Однако такое переосмысление потребует времени.

Прогноз на 2019 год

Принципиальное значение для развития ЕС в 2019 г. будут иметь выборы в Европейский парламент (ЕП). Вместо обыденного голосования они превратились в «битву» за будущее Евросоюза. Хотя роль Европарламента в системе институтов ЕС не так уж велика, результаты выборов покажут, насколько масштабны изменения, происходящие в политических элитах.

Общий кризис либеральной глобалисткой идеологии наиболее болезненно отзывается в общественном пространстве Евросоюза. Ведь ЕС — это попытка построения идеальной модели политического либерализма, экономического/внешнеторгового либерализма и основанного на трансфере суверенитетов «глобализма» в пределах отдельно взятого региона.

В Евросоюзе кризис либерализма трансформируется в рост влияния популизма, национализма и правоконсервативной идеологии, усиление популистских и персоналистких партий. Эти партии строят свою стратегию на антиэлитизме, подрывают роль партий истэблишмента и дестабилизируют существующие партийно-политические системы. Практически все эти силы апеллируют к различным аспектам националистической идеологии и тезису о необходимости «сильного» государства, активно используют евроскептическую риторику.

Уже очевидно, что избирательная кампания на выборах в Европарламент вместо традиционных для отдельных стран ЕС вопросов внутренней политики будет построена на дихотомии «больше» или «меньше» Евросоюза.

По итогам выборов 2019 г. влияние евроскептиков в Европарламенте очевидно возрастет; их число может составить 180–200 депутатов. Однако для большинства из них характерен «мягкий» евроскептицизм, подразумевающий критику функционирования ЕС и требования уменьшить его полномочия в отдельных сферах, но не призывающий к выходу из ЕС.

Вторым актором, способным изменить расстановку сил в Европарламенте, вероятнее всего, станет уже ищущее союзников за пределами Франции движение Эммануэля Макрона «Вперёд, Республика!».

Уйдет в прошлое существовавшая несколько десятилетий консенсусная практика функционирования ЕП, основанная на «дуумвирате» Европейской народной партии и социал-демократов. Как один из вероятных сценариев можно прогнозировать появление четырех примерно равных групп в составе 130–160 депутатов. Проевропейские «макронисты» объединятся с либерал-демократами и депутатами некоторых иных проевропейских партий. Сохранятся традиционные партийные группы правого и левого центра; причем в обеих группах будет заметное число умеренных евроскептиков. Группа умеренных евроскептиков объединит разнородных популистов и националистов при доминировании правоконсерваторов.

Такая конфигурация окончательно институционализирует противостояние сторонников углубления интеграции и евроскептиков. Одновременно возникнет возможность формирования гибких коалиций, иногда объединяющих правых против левых, иногда — евроскептиков против еврооптимистов.

В чём-то похожие изменения могут произойти и в Совете ЕС. Лишь некоторые правительства стран-членов смогут позволить себе последовательную поддержку углубления интеграции по широкому кругу вопросов. Большинство лидеров, вынужденные учитывать внутриполитическую динамику и специфические национальные интересы, по отдельным вопросам будут готовы искать общие решения на общеевропейском уровне, а по другим — будут склонны минимизировать роль ЕС, чтобы сохранить/вернуть себе свободу рук для проведения национальной политики.

Символом эпохи станет уход в 2019 г. из большой политики последнего из патриархов еврофедерализма — Жан-Клода Юнкера (и, чуть позже, — Ангелы Меркель). В последние годы на смену сторонникам «больших идей» приходят прагматики. Значительная часть политиков (как еврооптимистов, так и евроскептиков) будет прагматически оценивать полезность Евросоюза как инструмента для ответа на общие вызовы и достижения общих целей.

При таком подходе появляется шанс примирить непримиримое: углубить интеграцию ЕС в тех сферах, где это очевидно необходимо для достижения общих целей, и проявить бóльшую гибкость в политически чувствительных вопросах, либо там, где этого требуют различия в национальных интересах. При этом все ответственные прагматичные политики в ЕС понимают, что сохранение и развитие системообразующих проектов ЕС отвечает стратегическим интересам их стран. С другой стороны, цена деградации ЕС настолько высока, что является эффективным стимулом для политических элит искать совместные ответы на общие вызовы.

Подобная реконфигурация ЕС ускорит заметные уже сегодня тренды: уменьшение уровня амбиций, снижение роли ценностных мотивов в процессе выработки политических решений, усиление различий в уровне коммунитаризации отдельных сфер политики. Но при этом институты ЕС, опираясь на поддержку ключевой группы государств, продолжат эффективный контроль за соблюдением требований текущего законодательства, прежде всего в экономической сфере. Равным образом продолжится регуляторная деятельность Еврокомиссии и агентств ЕС в объемах уже имеющейся компетенции.

Масштабные внутренние вызовы и идущая системная трансформация Евросоюза не дадут европейским политикам возможности уделять значительное внимание отношениям с Россией. Помимо указного контекста, два фактора будут определять неготовность ЕС инвестировать ресурсы в разработку проактивной стратегии. Во-первых, понимание того, что европейцы как минимум на среднесрочную перспективу останутся заложниками стратегической конфронтации между США и Россией. Во-вторых, различие позиций между странами ЕС по российскому вопросу будет препятствовать выработке каких-либо значимых решений (как конфронтационного, так и конструктивного характера). В этих условиях текущая политика будет основана на инерции прошлых решений. Этот сценарий не исключает попыток отдельных стран ЕС использовать российскую тему как разменную карту для получения уступок от партнёров по Евросоюзу. Также некоторые страны ЕС могут пытаться получить от России конкретные преференции в обмен на обещания лоббировать российские интересы в ЕС, заведомо зная, что их лоббирование не даст результата. Продолжится информационное противостояние и попытки возложить на Россию ответственность за разного рода «вмешательства» во внутренние дела стран ЕС. Однако в силу различия позиций внутри ЕС консолидированная реакция на такие информационные поводы маловероятна.

Прогноз на 2024 год

Облик Европейского союза 2024 года сформируется под влиянием двух групп факторов.

Определяющее значение будет иметь трансформация внешней среды. Независимо от личности будущего президента, США будут менее привержены многосторонним институтам как в экономике, так и в сфере безопасности. Некоторая деградация институтов глобальной торговли окажет заметное давление на темпы экономического роста. В контексте глобальной турбулентности сохранятся, а вероятнее — возрастут риски, связанные с напряженностью на внешней периферии ЕС.

В этих условиях европейские элиты завершат переосмысление места ЕС в мире. Понимание, что ЕС — это «Союз стран малого и среднего размера» [3] , станет еще более актуальным после выхода Великобритании. Будут осознаны пределы «мягкой силы» и станут малозначимыми попытки «экспорта» собственных принципов и норм. Стратегическая зависимость от США в сфере безопасности будет вынуждать ЕС идти на определенные, хотя и ограниченные, уступки политического и экономического характера. Продолжится развитие в ЕС автономного оборонного потенциала. Однако объективные ограничения в этой сфере вынудят ЕС сосредоточиться на стабилизации ближайшей периферии и предотвращении «экспорта» рисков из этого региона.

Характерным примером изменений станут действия по разрешению миграционного кризиса. Из-за противоречий между «приграничными» и «внутренними» странами, Евросоюз не сможет разработать эффективную систему распределения беженцев. Рост антимигрантских настроений в значительной части стран ЕС вынудит политиков акцентировать вопросы безопасности в ущерб гуманитарным соображениям. Стратегия ЕС будет основываться на сотрудничестве со странами внешней периферии по образцу сделки ЕС — Турция. В сочетании с жестким контролем за путями переправки мигрантов это позволит сократить число прибывающих в Евросоюз до приемлемого уровня. Интенсифицируется политика интеграции инокультурных мигрантов, однако ее результаты к 2024 г. еще не будут заметны.

Вторая группа факторов будет связана с усилением экономических различий между более развитыми (север и запад Европы) и относительно отстающими экономиками юга и востока Европы, для которых по-прежнему характерны низкие темпы роста, высокий уровень безработицы, государственного и частного долга. Именно по последним сильнее ударит глобальное снижение темпов экономического роста и сокращение международной торговли. Увеличение экономических различий повлечет за собой дальнейшую дифференциацию по уровню политического влияния.

Продолжение централизации экономического управления в зоне евро произойдет на основе предложений Германии как представителя «здоровых» экономик ЕС. Более эффективным станет мониторинг экономической политики стран-членов в рамках Европейского семестра. Институты ЕС, опираясь на поддержку стран-сторонников сокращения рисков, смогут более жестко контролировать национальные бюджеты (на основе Бюджетного пакта) и состояние банковской системы (Банковский союз). Создание бюджета еврозоны (отдельного от бюджета ЕС) завершит переток функций стратегического экономического управления к институтам еврозоны (Еврогруппе).

При этом в самой Еврогруппе выделится группа ключевых стран в составе Германии, Франции, стран Бенилюкс и нескольких других. Функционируя в формате регулярных встреч до официальных саммитов Европейского совета и встреч Совета ЕС, это ядро также возьмет на себя функцию выработки внешнеполитической стратегии и направлений перспективного развития ЕС. Пусть не по названию, а по сути это ядро станет «Советом безопасности ЕС». Один из наиболее сложных аспектов формирования ядра — необходимость включить в него Польшу как представителя восточной части ЕС при нежелании Варшавы перейти на евро и широкой поддержке населением страны практик нелиберальной демократии.

Значительная часть инициатив углубления интеграции вероятнее всего будет реализовываться в формате Еврозоны (плюс/минус отдельные страны). Тем самым Европейский союз трансформируется в систему «ядра и периферии» [4].

Такое развитие может сопровождаться возвратом на национальный уровень полномочий в некоторых второстепенных сферах. Также централизация экономического управления может происходить при большей терпимости к особенностям организации политической жизни в отдельных странах ЕС.

Весьма вероятно, что к 2024 году образ ЕС можно будет описать метафорой «Замок политического и валютного союза в саду единого рынка, огороженном стеной от рисков турбулентного мира». При этом факторами, ограничивающими развитие и деятельность ЕС, по-прежнему будут отсутствие стратегической автономии в военно-политической сфере и медленно сокращающееся влияние в глобальной экономике.

При прогнозировании характера отношений между Россией и ЕС логичнее всего основываться на сценарии сохранения существующих тенденций политического и экономического развития России.

В этом случае значение России для Европейского союза будет определяться двумя факторами. Во-первых, восприятием России как источника геополитических рисков (в данном контексте восприятие даже важнее реального состояния дел). Во-вторых, сохранением за Россией роли крупнейшего поставщика энергоресурсов.

С учетом ограниченности ресурсов и различия национальных позиций европейцы будут вынуждены смириться с тем, что США определяют интенсивность и динамику стратегического противостояния с Россией. Евросоюз вероятнее всего не будет активно участвовать в проводимой Вашингтоном эскалации напряженности, но и не сможет предложить какую-либо альтернативу. Не стоит рассчитывать, что ЕС сможет согласовать какие-либо меры, позволяющие смягчить эффект американского давления на Россию (к примеру, вряд ли будет создан аналог механизма, позволяющего европейским компаниям обходить американские санкции против Ирана).

Дальнейшая либерализация энергетического рынка ЕС и усиление регуляторной роли Еврокомиссии уменьшат переговорную силу российских компаний. Умеренная динамика спроса на импортный газ позволит странам ЕС активнее использовать политически мотивированные регуляторные меры для ограничения роста поставок из России. Возможности России использовать энергетику как инструмент политического влияния продолжат сокращаться. Напротив, существует риск, что Евросоюз либо отдельные страны попробуют использовать тему доступа на энергетический рынок ЕС для продвижения своих политических интересов.

Конструктивные отношения, вероятнее всего, будут ограничены элементами избирательного сотрудничества и взаимодействием на уровне гражданского общества. Не исключено установление отношений по линии ЕС — ЕАЭС, нацеленных на регулирование торговых вопросов.

В целом политика ЕС в отношении России, осознанно или нет, будет основана на стратегическом ожидании. Действия ЕС после периода ожидания будут зависеть от способности системы госуправления в России обеспечить опережающее экономическое развитие и динамическую внутриполитическую стабильность, а также от того, как трансформация мирового порядка повлияет на свободу действий ключевых международных акторов.

Возросшее напряжение в отношениях между Россией и Западом с 2014 г. остается для Североатлантического альянса решающим мобилизующим фактором. Хотя в двусторонних отношениях с Москвой подходы стран — членов НАТО заметно различаются, при принятии консенсусных решений всего блока приоритет отдается сохранению однажды сформулированной жесткой позиции, не допускающей возвращения в российском вопросе к «обычному» взаимодействию. Для военно-политической межгосударственной организации сохранение консенсуса — не только механизм достижения общих целей, но и условие существования.

Большинство союзников признают очевидное — несмотря на участие в ряде военных кампаний, даже относительно крупные европейские государства не обладают в военной сфере потенциалом, который представлял бы значительный интерес для доминирующей державы альянса — Соединенных Штатов Америки. Отсюда проистекает ключевой для будущего НАТО риск ослабления трансатлантической солидарности. Геополитическое противостояние с Россией становится стимулом, которое, с одной стороны, наполняет смыслом сохранение и укрепление военного присутствия США в Европе, а с другой — подстегивает европейские политические элиты к увеличению расходов на оборону и к модернизации вооружений.

С окончанием холодной войны на рубеже 90-х гг. прошлого века приоритетность «жесткой безопасности» для европейцев заметно упала. Нынешний виток напряжения в НАТО связывают с политикой России в ходе украинского кризиса. Положение в зоне конфликта на востоке Украины не движется ни в сторону урегулирования, ни в сторону эскалации. В альянсе полагают, что самые срочные и необходимые решения — прежде всего, об усилении военного присутствия в районе Балтийского моря — приняты, а другие корректировки можно планомерно готовить и реализовывать без особенной спешки. Россия доказала устойчивость внешнеполитических подходов, вызывающих неудовольствие на Западе, а состояние российской системы принятия решений не предполагает революционных разворотов. Страны НАТО стремятся обеспечить сопоставимый уровень стабильности в реализации заявленных ими принципиальных позиций, хотя это существенно сложнее сделать с учетом турбулентной внутренней политической жизни отдельных стран-членов.

НАТО в 2019 году: Трамп как вирус

Избрание Дональда Трампа президентом США в конце 2016 г. серьезно обеспокоило убежденных атлантистов. И в ходе избирательной кампании, и после вступления в должность Д. Трамп неоднократно резко отзывался о НАТО и об отдельных европейских союзниках как об иждивенцах, живущих за американский счет, но не приносящих пользы американскому налогоплательщику. Сам по себе тезис о необходимости увеличения европейского вклада в общее дело альянса не нов — речь об этом заходила и в годы холодной войны, и в последующие десятилетия. Новыми были резкость и откровенный эгоизм в риторике Трампа, которые очевидно импонируют части американских избирателей.

Некоторая адаптация к манерам американского президента вскоре произошла. Союзники Соединенных Штатов видят, что далеко не все хлесткие президентские тезисы находят продолжение в практической политике. Большие надежды возлагаются на американскую систему сдержек и противовесов, позволяющую Конгрессу играть существенную роль в формировании политики страны, а также на так называемых «взрослых в детской комнате» — квалифицированных государственных служащих, негласно стремящихся минимизировать ущерб, наносимый эксцентричным президентом.

Предположения о возможном досрочном прекращении полномочий Д. Трампа не оправдались. Оппоненты намерены не допустить его переизбрания на выборах в ноябре 2020 г. Новые распри с союзниками, судя по всему, не дадут президенту дополнительных очков в глазах его избирателей, но могут оттолкнуть колеблющихся. Предпочтение может быть отдано образу оригинального лидера, раздражающего элиты, но в конечном счете проводящего результативную политику. Именно так готовы интерпретировать значение Трампа страны Балтии и Польша, занимающие в НАТО наиболее критическую позицию в отношении России. С их точки зрения, действующая американская администрация не только не мешает реализации ранее намеченных мер, направленных на сдерживание «российской угрозы», но и оказывается более последовательной и уверенной в этих шагах, в сравнении с периодом президентства Б. Обамы. Такая позиция может способствовать развитию двусторонних связей ряда союзников с Соединенными Штатами, но она вряд ли станет общей для европейских членов альянса. За первую половину президентства Трампа Германия и Франция только укрепились в своем скептическом отношении к американскому лидеру.

В этих условиях Трамп может, не противопоставляя себя открыто самой идее Североатлантического альянса, пойти по пути поощрения «отличников» и наказания «отстающих». Может быть принято решение о размещении постоянно действующей американской базы в Польше, после чего, вероятно, последовали бы запросы ряда других стран, рассматривающих американское присутствие как лучшую гарантию безопасности. Ответные действия Москвы не станут существенной проблемой для Вашингтона и позволят Трампу окончательно справиться с атакой критиков, упрекающих его в неоправданной мягкости к России или даже в зависимости от российского руководства. Недовольство Германии будет парироваться ссылками на низкие оборонные расходы и уровень боеготовности вооруженных сил этой страны, дополнительно ослабляя немецкие позиции в переговорах по важным торговым вопросам.

Похожим образом разделить НАТО может и вопрос о судьбе договоров о стратегической стабильности — ДРСМД и СНВ. Формально альянс выступает за сохранение этой международно-правовой основы, но в случае реализации объявленного решения США о выходе из ДРСМД наиболее критически настроенные к России страны станут защищать решение американской администрации, а возможно и предлагать свое участие в размещении дополнительных вооружений в Европе. Протесты со стороны Германии и Франции будут интерпретироваться как желание уклониться от обязательств коллективной обороны и сохранить хорошие отношения с Россией за счет союзников. Продление договора СНВ, которое необходимо согласовать не позднее 2020 г., может запустить следующий виток дискуссии между частью Европы, сохраняющей надежды на работоспособность международного права, и трансатлантической коалицией, верящей лишь в значение силового фактора и логики сдерживания.

Дополнительным испытанием для НАТО становится Brexit. Даже в случае согласования переходного периода в части торгово-экономических и прочих правил, Лондон уже в конце марта 2019 г. должен будет покинуть органы принятия решений ЕС. Неоднократные заверения, что этот «развод» не скажется на характере отношений в сфере безопасности, нужно еще подтвердить на практике. У Великобритании появятся существенные политические стимулы, чтобы позиционировать себя как оппонента идеям Парижа, Берлина и Рима в вопросах европейской и глобальной институциональной архитектуры. Претензии к Евросоюзу накапливаются и у еще одного крупного члена НАТО — Турции. Развивающееся обсуждение «стратегической автономии» Европы вряд ли приведет к существенным результатам, но сами ожесточенные дебаты между скептиками и энтузиастами «автономии» усилят ощущение разногласий внутри НАТО.

Решающее влияние на краткосрочную динамику в НАТО может оказать развитие событий в зонах реальных или потенциальных конфликтов. Зоной риска остается постсоветское пространство. В Соединенных Штатах периодически обостряется дискуссия о возможности военного решения проблемы Ирана, вмешательства в Венесуэле и других сценариях использования военной силы. Администрация Трампа не расположена инвестировать слишком много времени и политического ресурса в мобилизацию союзников. В случае односторонних американских силовых действий члены НАТО могут быть поставлены перед выбором не столько в оперативно-тактическом, сколько в политическом ключе — от них потребуется не помощь, но одобрение.

НАТО в 2024 году: стратегическое терпение

Несмотря на заметные трансатлантические разногласия, предпочтительный для большинства членов НАТО сценарий предполагает, что Трамп останется краткосрочной аномалией и уже начиная с 2021 г. новый лидер ведущей страны альянса будет возвращать нарушенное единство подходов и гармонию отношений. Но такое изменение может оказаться почти косметическим. Некоторый уровень разноголосицы в разросшемся блоке был и останется неизбежным. Дилеммы, с которыми НАТО сталкивается сегодня в выработке общего видения угроз и адекватной им стратегии, не станут проще с укреплением трансатлантической солидарности.

Даже если в ближайшие годы мир столкнется с новыми локальными конфликтами, привлекающими внимание НАТО, в стратегическом плане ключевое значение, по-прежнему, будет иметь вопрос о характере отношений с Россией. С учетом сложившихся тенденций, к 2024 г. стороны, вероятно, будут находиться в состоянии контролируемой, но чреватой рисками конфронтации. Год очередных президентских выборов в России вряд ли принесет с собой существенное изменение сложившихся внешнеполитических ориентиров. Каждая из сторон делает ставку на стратегическое терпение, которое вынудит оппонента первым пойти на отвергавшиеся ранее компромиссы.

Критично развитие событий на постсоветском пространстве, остающемся ареной борьбы за сферы влияния. Почти любые явные или скрытые столкновения Москвы с ее оппонентами здесь будут укреплять позиции критиков России в НАТО. Если внеблоковые государства будут всё больше втягиваться в геополитическое соперничество, стороны могут прийти к прямому противостоянию, подобному тому, которое существовало между НАТО и странами Организации Варшавского договора в годы холодной войны.

Зависимость европейских союзников от США в вопросах военной безопасности в целом сохранится. Даже если Евросоюз последовательно и успешно реализует курс на большую самостоятельность, существенных результатов к 2024 г. не будет достигнуто. В части стратегических вооружений и «ядерного зонтика» зависимость от Вашингтона практически непреодолима, а в случае распада системы ограничения и сокращения ядерных вооружений, именно эта сфера приобретет забытую актуальность.

Существует некоторый шанс, что стороны смогут вовремя договориться о «красных линиях» и дополнительных мерах доверия, которые позволят снизить риски военных инцидентов, а также сохранить и укрепить договорно-правовую основу отношений между Россией и отдельными членами НАТО, а также альянсом в целом. В условиях фактической блокировки существенной части механизмов Совета Россия — НАТО в качестве площадки для поиска решений возможно использование ОБСЕ в духе уже запущенного «Структурированного диалога». Однако на сегодня сценарий общего снижения напряжения в таком ключе выглядит менее вероятным.

НАТО и Россия сформировали своего рода колеи развития своих стратегических культур, которые принципиально не изменятся в обозримом будущем. Стороны стремятся избежать зависимости друг от друга в военной сфере. США рассматривают Китай и Россию как значимые в военном отношении величины, как минимум вызывающие озабоченность и не заслуживающие доверия. Европейские члены альянса медленно наращивают свои военные потенциалы, опасаясь маргинализации в мире, где военная сила имеет заметное значение. Страны, находящиеся между Россией и НАТО, ощущают неустойчивость своего положения и с разной степенью успешности стремятся компенсировать ее развитием отношений с разными центрами силы.

Рост международной напряженности — естественная среда для военного блока. При всех внутренних противоречиях, которые не следует ни игнорировать, ни преувеличивать, смысл существования НАТО для стран-членов сохранится, как сохранится и критическое отношение России к альянсу. Вопрос о возможности иной архитектуры региональной безопасности будет решаться далеко за горизонтом 2024 года. На ближайшее время ставки сделаны.